Независимый мониторинг

Независимый мониторинг

В рамках осуществления основной деятельности Фондом «Наследие», согласно Уставу Фонда было проведено независимое исследование в сфере охраны объектов культурного наследия Республики Крым, а также проведен независимый мониторинг архитектурных объектов культурного наследия в городе Симферополе и городе Ялта с целью анализа сложившейся ситуации в области охраны памятников и поиска совместных со службами, осуществляющими государственную охрану объектов культурного наследия, более эффективных способов сохранения объектов культурного наследия Республики.

Памятники культурного наследия Республики Крым представляют собой уникальную ценность для страны и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия.

Задачи по охране объектов культурного наследия не должна решаться только государственными органами, осуществляющими подобную деятельность. Это задача огромной важности для всех граждан страны.

Данная позиция согласуется с подходом законодателя, выраженном в статье 8 Федерального закона № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия» о содействии общественных и религиозных объединений в сохранении, использовании, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия.

Данная работа проведена сотрудниками Фонда с позиции объединения и всестороннего участия государственных, административных, культурных организаций с одной стороны и коммерческих субъектов, граждан и общественных организаций с другой, в сохранении, использовании и популяризации объектов культурного и исторического наследия Республики Крым.

Фонд Наследие руководствовался в своей деятельности прежде всего необходимостью выявления основных проблем, связанных с исторической застройкой Ялты и Симферополя, а также анализа федерального законодательства и законодательства Республики Крым с целью дальнейших предложений и инициативы со стороны Фонда «Наследие» по вопросам способов и эффективных мер по сохранению и реставрации ветхих архитектурных памятников Крыма.

 

1. Правовые основы

Регулирование правоотношений связанных с гражданским оборотом объектов культурного наследия основывается на следующих нормативно-правовых актах РФ:

• Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»;
• Гражданский кодекс РФ;
• Жилищный кодекс РФ;
• Закон Республики Крым от 11.09.2014 года № 68-ЗРК «Об объектах культурного наследия в Республике Крым»;
• Постановление Совета Министров СССР от 16.09.82 № 865 «Об утверждении Положения об охране и использовании памятников истории и культуры»;
• Приказ Министерства культуры СССР от 13.05.86 № 203 «Об утверждении Инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры» (применяется в части, не противоречащей Федеральному закону «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»;
• О приватизации государственного и муниципального имущества;
• Постановление Правительства Российской Федерации от 16.12. 2002 г. № 894 «О порядке подготовки и выполнения охранных обязательств при приватизации объектов культурного наследия»;
• Закона г. Москвы от 14.07.2000 N 26 "Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры";
• Постановление Правительства РФ от 29 июня 2015 года №646
• Постановление Правительства РФ от 11 сентября 2015 года № 966
• Приказ Министерства Культуры РФ от 01.07.2015 года №1887;
• Письмо Минэкономразвития России от 20.03.2015 года № Д23и-1087;
• отдельные нормы, направленные на урегулирование правоотношений по охране культурного наследия, содержащиеся в Градостроительном кодексе Российской Федерации, Земельном кодексе Российской Федерации, Налоговом кодексе Российской Федерации, федеральных законах «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации».

По сути, архитектурные объекты культурного наследия представляют собой не только особую ценность для истории, культуры и общества, но и являются объектами гражданского оборота. А именно:

• являются особым видом недвижимого имущества, в отношении которых законодателем установлены определенные ограничения и на владельцев наложены определенные обязанности;
• представляют собой объекты градостроительной деятельности особого регулирования;
• и также это объекты, в охранных границах которых ограничены проведения земляных и строительных работ.

Указанные особенности определяют межведомственных характер отношений в области государственной охраны и контроля объектов культурного наследия, а также сложность и разрозненность законодательной базы. Таким образом в сфере регулирования отношений по обороту и охране объектов культурного наследия вовлечены не только Комитет по охране культурного наследия Республики Крым, но и Министерство имущественных и земельных отношений, Департаменты архитектуры и градостроительства, Министерство Культуры Республики Крым, Управление федеральной регистрационной службы, кадастра и картографии.

Только совместная работа этих ведомств, направленная на сохранение культурных ценностей Республики Крым может принести значимые результаты.

 

2. Архитектурные объекты культурного наследия (Симферополь, Ялта)

В Республике Крым в украинский период большинство архитектурных объектов культурного наследия было приватизировано в частную собственность граждан и/или юридических лиц.

Небольшое количество архитектурных объектов культурного наследия осталось в государственной или муниципальной собственности. Эти объекты не реставрировались, меры по их сохранению не предпринимались, в результате чего большинство либо практически разрушились, либо окончательно утрачены. Например: Дом генерала Попова, Дом вице-губернатора В. М. Княжевича, Дом композитора А. Спендиярова, Дом поэта И. Сельвинского.

На сегодняшний день усадьба Арендта-Рыбец находится в таком состоянии, что ее восстановление весьма затруднительно.

Жилой дом начала XX века в Ялте по улице Чехова дом 12 был разрушен еще в конце 90-х годов и по сей день реставрационные работы по этому строению не начаты.

Однако большинство архитектурных памятников находится в частной собственности граждан и юридических лиц.

 

3. Основные нарушения при использовании памятников архитектуры

Фонд Наследие при проведении независимого обследования архитектурных памятников Симферополя и Ялты обнаружил следующие виды распространенных нарушений при использовании объектов культурного наследия:

• незаконные пристройки и надстройки. В ряде случаев за такими незаконными сооружениями не виден сам первоначальный облик здания. Ярким примером является жилой дом начала XX века в Ялте по ул. Боткинская, дом 14 или дом Шадриной: ул. Чехова, дом 16;
• незаконная застройка хозяйственными и другими постройками в зоне охраняемой территории. Например, дом Тренева в Симферополе по б-ру Франко, 45. Земельный участок почти полностью занят гаражами и хозпостройками, так же незаконной пристройкой примыкающей к дому. Особое внимание необходимо обратить на тот факт, что собственниками оформлены документы на эти пристройки и право собственности на них зарегистрировано в установленном законом порядке. Это безусловно усложнит работу по реставрации объекта.
• бесхозное содержание объектов культурного наследия. Так в Ялте дом композитора Калинникова полностью заброшен и катастрофически разрушается, территория завалена бытовым мусором, окна выбиты, осыпается крыша и штукатурка. Дом купца Гофшнейдера по ул. Кирова, 26 в Ялте имеет примерно ту же картину с единственным отличием в том, что часть дома еще жилая.

 

4. Законодательное регулирование вопросов использования объектов культурного наследия

Очевидно, что результатом бесхозного обращения с объектами культурного наследия и других распространенных нарушений в сфере охраны архитектурных объектов служит прежде всего правовая безграмотность граждан и юридических лиц владеющих объектами и отсутствие оформленных охранных обязательств.

Между тем законодателем четко отрегулированы вопросы обязательств собственников по отношению к объекту культурного наследия и соответственно ответственность за их несоблюдение.

Статья 210 ГК РФ предусматривает, что «Собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества».

На основании статьи 30 Жилищного кодекса РФ «Собственник жилого помещения несет бремя содержания данного помещения и, если данное помещение является квартирой, общего имущества собственников помещений в соответствующем многоквартирном доме, а собственник комнаты в коммунальной квартире несет также бремя содержания общего имущества собственников комнат в такой квартире, если иное не предусмотрено федеральным законом или договором.

Собственник жилого помещения обязан поддерживать данное помещение в надлежащем состоянии, не допуская бесхозяйственного обращения с ним, соблюдать права и законные интересы соседей, правила пользования жилыми помещениями, а также правила содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме.»

Общая позиция законодателя в отношении объектов культурного наследия и требования к владельцам объектов выражена в Федеральном законе № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25.06.2002 г.

В силу статьи 33 Закона N 73-ФЗ объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий. Государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя также установление ответственности за перечисленные нарушения, которая исходя из статьи 61 названного Закона может быть уголовной, административной или иной в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В статье 47.3 Федерального закона «Об объектах культурного наследия» конкретизируются требования законодателя к содержанию и использованию объектов культурного наследия, а именно:

«1. При содержании и использовании объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия в целях поддержания в надлежащем техническом состоянии без ухудшения физического состояния и (или) изменения предмета охраны данного объекта культурного наследия лица, указанные в пункте 11 статьи 47.6 настоящего Федерального закона, лицо, которому земельный участок, в границах которого располагается объект археологического наследия, принадлежит на праве собственности или ином вещном праве, обязаны:

1) осуществлять расходы на содержание объекта культурного наследия и поддержание его в надлежащем техническом, санитарном и противопожарном состоянии;

2) не проводить работы, изменяющие предмет охраны объекта культурного наследия либо ухудшающие условия, необходимые для сохранности объекта культурного наследия;

3) не проводить работы, изменяющие облик, объемно-планировочные и конструктивные решения и структуры, интерьер выявленного объекта культурного наследия, объекта культурного наследия, включенного в реестр, в случае, если предмет охраны объекта культурного наследия не определен;

4) обеспечивать сохранность и неизменность облика выявленного объекта культурного наследия;

5) соблюдать установленные статьей 5.1 настоящего Федерального закона требования к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия, включенного в реестр, особый режим использования земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия;

6) не использовать объект культурного наследия (за исключением оборудованных с учетом требований противопожарной безопасности объектов культурного наследия, предназначенных либо предназначавшихся для осуществления и (или) обеспечения указанных ниже видов хозяйственной деятельности, и помещений для хранения предметов религиозного назначения, включая свечи и лампадное масло):

под склады и объекты производства взрывчатых и огнеопасных материалов, предметов и веществ, загрязняющих интерьер объекта культурного наследия, его фасад, территорию и водные объекты и (или) имеющих вредные парогазообразные и иные выделения;

под объекты производства, имеющие оборудование, оказывающее динамическое и вибрационное воздействие на конструкции объекта культурного наследия, независимо от мощности данного оборудования;

под объекты производства и лаборатории, связанные с неблагоприятным для объекта культурного наследия температурно-влажностным режимом и применением химически активных веществ;

7) незамедлительно извещать соответствующий орган охраны объектов культурного наследия обо всех известных ему повреждениях, авариях или об иных обстоятельствах, причинивших вред объекту культурного наследия, включая объект археологического наследия, земельному участку в границах территории объекта культурного наследия либо земельному участку, в границах которого располагается объект археологического наследия, или угрожающих причинением такого вреда, и безотлагательно принимать меры по предотвращению дальнейшего разрушения, в том числе проводить противоаварийные работы в порядке, установленном для проведения работ по сохранению объекта культурного наследия;

8) не допускать ухудшения состояния территории объекта культурного наследия, включенного в реестр, поддерживать территорию объекта культурного наследия в благоустроенном состоянии.

2. Собственник жилого помещения, являющегося объектом культурного наследия, включенным в реестр, или частью такого объекта, обязан выполнять требования к сохранению объекта культурного наследия в части, предусматривающей обеспечение поддержания объекта культурного наследия или части объекта культурного наследия в надлежащем техническом состоянии без ухудшения физического состояния и изменения предмета охраны объекта культурного наследия.

3. В случае обнаружения при проведении работ на земельном участке в границах территории объекта культурного наследия либо на земельном участке, в границах которого располагается объект археологического наследия, объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, лица, указанные в пункте 11 статьи 47.6 настоящего Федерального закона, осуществляют действия, предусмотренные подпунктом 2 пункта 3 статьи 47.2 настоящего Федерального закона.

4. В случае, если содержание или использование объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия может привести к ухудшению состояния данного объекта культурного наследия и (или) предмета охраны данного объекта культурного наследия, соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, определенным пунктом 7 статьи 47.6 настоящего Федерального закона, устанавливаются следующие требования:

1) к видам хозяйственной деятельности с использованием объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия либо к видам хозяйственной деятельности, оказывающим воздействие на указанные объекты, в том числе ограничение хозяйственной деятельности;

2) к использованию объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия при осуществлении хозяйственной деятельности, предусматривающие в том числе ограничение технических и иных параметров воздействия на объект культурного наследия;

3) к благоустройству в границах территории объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия.»

Закон Республики Крым № 68-ЗРК «Об объектах культурного наследия Республики Крым» повторяет нормы об особенностях владения, пользования и распоряжения объектами культурного наследия и конкретизирует обязанности долевых собственников объектов культурного наследия, что связано с местной особенностью принадлежности зданий.

«1. Нахождение объекта культурного наследия в долевой собственности двух или нескольких физических и (или) юридических лиц порождает обязательную солидарную ответственность собственников по содержанию и сохранению приобретенного объекта культурного наследия, что должно быть отражено в договоре купли-продажи.

2. Каждый участник долевой собственности на объект культурного наследия обязан соразмерно со своей долей участвовать в издержках по содержанию и сохранению общего имущества, в том числе общих помещений дома, несущих конструкций, архитектурно-художественных элементов интерьеров объекта культурного наследия, являющихся предметом охраны объекта культурного наследия, за пределами своих помещений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.»

Важной мерой для определения пределов обязанностей и ответственности владельцев объектов культурного наследия, а также осуществления государственного контроля в этой сфере является оформление охранных обязательств владельцами объектов культурного наследия. Эта позиция была сформулирована законодателем еще до принятия Федерального закона № 73-ФЗ Постановлением Совета Министров СССР от 16.09.82 N 865.

Федеральным законом № 73-ФЗ конкретизирован и уточнен подход к Охранному обязательству, подробно регламентировано содержание и объем требований к собственнику объекта культурного наследия.

Представляется, что возложение именно на собственника имущества обязанности по выполнению требований охранного обязательства при условии сохранения за ним ответственности за их соблюдение может явиться существенным фактором, побуждающим собственника осуществлять контроль как за использованием принадлежащего ему имущества, так и за соблюдением его контрагентами требований к содержанию объектов культурного наследия.

При этом анализ приведенных положений Закона N 73-ФЗ позволяет прийти к выводу о том, что в переходный период, до утверждения уполномоченным органом охранных обязательств, продолжают действовать ранее оформленные охранные документы, а в случае их отсутствия владельцы (пользователи) обязаны обеспечить соблюдение общих требований к использованию объектов культурного наследия, предусмотренных статьями 47.3 и 5.1 Закона N 73-ФЗ.

В действующей редакции Закона N 73-ФЗ существенным образом изменен подход законодателя к определению сферы и порядка действия охранного обязательства.

В частности, пунктом 11 статьи 47.6 Закона N 73-ФЗ установлено, что охранное обязательство подлежит выполнению физическим или юридическим лицом, которому объект культурного наследия принадлежит на праве собственности, в том числе в случае, если указанный объект находится во владении или в пользовании третьего лица (третьих лиц) на основании гражданско-правового договора.

Соответственно, в отличие от ранее установленного порядка, предполагавшего оформление охранного обязательства пользователем или владельцем объекта культурного наследия с возложением на него обязанностей по его соблюдению и ответственности за их невыполнение, в действующей редакции Закона N 73-ФЗ в качестве лиц, на которых в первоочередном порядке возложена обязанность по выполнению охранного обязательства, определены субъекты вещных прав на соответствующее имущество.

Определен законом и момент возникновения у собственника обязанности по выполнению требований охранного обязательства.

Пунктом 13 статьи 47.6 Закона N 73-ФЗ установлено, что в случае, если к моменту перехода права владения в отношении объекта культурного наследия оформлено охранное обязательство, обязанность нового владельца по выполнению такого охранного обязательства возникает с момента перехода к нему права владения объектом.

Если на момент возникновения у лица права не было оформлено охранное обязательство, обязанность по выполнению охранного обязательства возникает с момента получения данным лицом копии акта органа охраны об утверждении охранного обязательства.

Поскольку утверждение условий охранного обязательства отнесено к компетенции уполномоченного органа и не предполагает получения согласия собственника объекта культурного наследия на принятие обязанности по их выполнению, особую актуальность приобретает вопрос о порядке уведомления собственника об утверждении охранного обязательства.

При этом необходимо отметить, что пунктом 12 статьи 47.6 Закона N 73-ФЗ предусмотрен порядок направления копии акта об утверждении охранного обязательства заказным письмом с уведомлением о вручении или же вручения такого акта собственнику (иному владельцу) под роспись.

Копия акта об утверждении охранного обязательства фактически представляет собой юридически значимое сообщение, с которым закон связывает гражданско-правовые последствия в виде возникновения у собственника (законного владельца) обязанности по выполнению требований охранного обязательства.

Вследствие этого к порядку извещения владельца об утверждении охранного обязательства подлежат применению положения статьи 165.1 ГК РФ, устанавливающие, что сообщение считается доставленным и в тех случаях, если оно поступило лицу, которому оно направлено (адресату), но по обстоятельствам, зависящим от него, не было ему вручено или адресат не ознакомился с ним.

Крайне важным видится позиция законодателя в отношении последствий отсутствия оформленного охранного обязательства. Так согласно пункту 10 статьи 48 Закона N 73-ФЗ отсутствие в договоре указанного существенного условия влечет квалификацию соответствующей сделки как ничтожной.

Федеральным законом от 31.12.05 N 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» статья 55 Закона N 73-ФЗ была дополнена пунктом 5, определяющим охранное обязательство пользователя объектом культурного наследия в качестве обязательного условия заключения договора аренды такого объекта. Соответствующие изменения вступили в силу с 1 января 2006 года.

Статьей 432 ГК РФ предусмотрено, что договор считается заключенным, если между сторонами в требуемой форме достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора. Существенными являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида.

Соответственно, с 1 января 2006 года охранное обязательство пользователя стало признаваться существенным условием договора аренды или купли-продажи объекта культурного наследия. Отсутствие такого охранного обязательства позволяло считать договор такого объекта не заключенным.

Подобный подход к квалификации договоров, подписанных сторонами после 1 января 2006 года без оформления и принятия пользователем охранного обязательства, выработан и судебной практикой как при рассмотрении споров о признании договоров незаключенными, так и при рассмотрении дел об оспаривании отказов регистрирующего органа в государственной регистрации таких договоров.

Важным для правоприменительной практики также является установление обязанности собственника объекта культурного наследия (субъекта права хозяйственного ведения или оперативного управления, ссудополучателя) ежегодно (не позднее 1 июля года, следующего за отчетным) представлять в уполномоченный в области охраны объектов культурного наследия орган уведомления о выполнении требований охранного обязательства с приложением фотографических изображений объекта культурного наследия, позволяющих зафиксировать индивидуальные особенности объекта на момент представления уведомления. Соответствующее требование предусмотрено Порядком подтверждения лицом, указанным в пункте 11 статьи 47.6 Федерального закона от 25.06.02 N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», выполнения требований, содержащихся в охранном обязательстве собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия, включенного в единый реестр объектов культурного наследия, утвержденным Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 01.07.15 N 1887.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 декабря 2002 года № 894 определен порядок подготовки и выполнения охранных обязательств при приватизации объектов культурного наследия.

Одной из особенностей объектов культурного наследия в Республике Крым является тот факт, что 90% архитектурных объектов находится в собственности граждан и юридических лиц. Это как правило жилые или многоквартирные дома. Отдельной статьей Федеральный закон «Об объектах культурного наследия» регулирует особенности государственной охраны объектов, являющихся жилыми помещениями или многоквартирными домами. Статья 56.1 ФЗ 73 гласит:

«1. Обязательства собственников жилых помещений, приватизированных гражданами в домах, требовавших капитального ремонта, по выполнению требований к сохранению объекта культурного наследия определяются с учетом обязанности бывшего наймодателя соответствующего жилого помещения производить капитальный ремонт дома в соответствии с нормами жилищного законодательства.

2. В случае, если объектом культурного наследия или его частью является многоквартирный дом либо жилое или нежилое помещение в многоквартирном доме, требования в отношении объекта культурного наследия в зависимости от предмета охраны могут быть установлены в отношении такого дома в целом, жилых или нежилых помещений в нем, а также общего имущества в многоквартирном доме.

3. Охранные обязательства, содержащие требования в отношении многоквартирного дома в целом и общего имущества многоквартирного дома, все жилые помещения которого находятся в частной собственности, подлежат выполнению всеми собственниками помещений в многоквартирном доме либо по решению общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме, принятому не менее чем двумя третями голосов от общего числа голосов собственников помещений в многоквартирном доме, управляющей организацией, товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом, осуществляющими управление многоквартирным домом.

Охранные обязательства, содержащие требования в отношении жилых помещений в многоквартирном доме, подлежат выполнению собственниками таких жилых помещений.

Охранное обязательство, содержащее требования в отношении жилого помещения в многоквартирном доме, занимаемого по договору социального найма, подлежит выполнению нанимателем указанного помещения.

Охранное обязательство, содержащее требования в отношении общего имущества многоквартирного дома, находящегося в государственной или муниципальной собственности, подлежит выполнению наймодателем жилого помещения по договору социального найма.

Охранные обязательства, содержащие требования в отношении жилых и нежилых помещений специализированного жилищного фонда, подлежат выполнению лицами, к компетенции которых относится принятие решений о предоставлении гражданам указанных помещений.»

Форма и содержание охранного обязательства утверждена Приказом Министерства культуры Российской федерации от 1 июля 2015 года № 1887.

 

5. Срочные меры, необходимые для сохранения объектов культурного наследия в Республике Крым

Исходя из анализа сложившейся ситуации в Республике Крым с охраной объектов культурного наследия и рассмотрением норм действующего законодательства в этой сфере можно сделать вывод, что происходит тотальное нарушение этих норм, законодательство в области охраны объектов культурного наследия не соблюдается, распоряжения владельцами памятников культуры на исполняется.

В целях исправления сложившейся ситуации необходимо прежде всего принять ряд экстренных мер, а именно:

1. Провести мониторинг объектов культурного наследия. В связи с большим количеством памятников архитектуры и их разрозненностью самым важным инструментом является мониторинг объектов культурного наследия, по результатам которого можно судить об уровне сохранности объекта и принять наиболее эффективные меры по его сохранности. Кроме того, данные мониторинга, содержащие информацию о собственнике могут быть использованы для составления учетной документации, паспортов объектов культурного наследия и главное, оформления Охранного обязательства с каждым собственником, которые в свою очередь повысят ответственность владельцев по сохранению объекта культурного наследия.

С учетом статьи 8 Федерального закона «Об объектах культурного наследия» работы про проведению мониторинга или их часть могла бы быть выполнена Фондом «Наследие» на безвозмездной основе.

2. Информировать владельцев объектов культурного наследия путем подготовки и направления в адрес владельцев писем, содержащих основные требования законодательства в области охраны культурного наследия и ответственность за их несоблюдение. Как показал результат общения с владельцами жилых помещений находящихся в домах-памятниках культурного наследия, граждане не информированы об обязанностях по отношению к имеющейся собственности, не знают объема своих обязательств и мер ответственности за их несоблюдение. Согласно опросу, проведенному сотрудниками Фонда большинство граждан уверено, что реставрацией объекта, в котором они имеют на праве собственности жилое помещение обязано заниматься государство. Данный вид работ также могут выполнить сотрудники Фонда «Наследия» с условием согласования содержания информационных писем с органами, осуществляющими государственную охрану объектов культурного наследия.

3. Ограничить регистрацию права и перехода права собственности на недвижимое имущество, являющееся объектами культурного наследия в отсутствие оформленного охранного обязательства в соответствии с п. 10 ст 48 Федерального закона «Об объектах культурного наследия». Статья 50.1 пункт 2 содержит прямое указание на возможность такого ограничения: «Решение органа государственной власти или органа местного самоуправления о распоряжении находящимися в государственной или муниципальной собственности объектом культурного наследия, включенным в реестр, выявленным объектом культурного наследия, земельным участком в границах территории объекта культурного наследия, включенного в реестр, либо земельным участком, в границах которого располагается объект археологического наследия, должно содержать сведения об отнесении объекта к объектам культурного наследия, включенным в реестр, или к выявленным объектам культурного наследия, о нахождении в границах земельного участка объекта археологического наследия и об обязанности лица, к которому переходит имущественное право на указанные объекты или земельные участки, выполнять установленные настоящим Федеральным законом требования в отношении объекта культурного наследия, в том числе:

• при приватизации объекта культурного наследия, включенного в реестр, в соответствии с законодательством Российской Федерации о приватизации;
• при передаче в пользование или собственность религиозной организации объекта культурного наследия религиозного назначения;
• при передаче объекта культурного наследия в хозяйственное ведение либо оперативное управление государственному или муниципальному унитарному предприятию либо в оперативное управление государственному или муниципальному учреждению;
• при передаче объекта культурного наследия из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность;
• при передаче объекта культурного наследия из собственности субъекта Российской Федерации в муниципальную собственность, из муниципальной собственности в собственность субъекта Российской Федерации;
• при передаче объекта культурного наследия из федеральной собственности в муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность;
• при передаче объекта культурного наследия в аренду, безвозмездное пользование или доверительное управление.»

В подтверждение необходимости предоставления охранного обязательства при регистрации прав и в целях формирования единой и соответствующей закону практики осуществления государственной регистрации было высказано мнение Минэкономразвития, которое отражено в Письме Минэкономразвития от 4 февраля 2015 года № 14-исх/01217-ГЕ/15.

Как показал проведенный фондом независимый мониторинг, часть объектов культурного наследия выставлен на продажу. Никаких сведений об охранных обязательствах в предложенных договорах купли-продажи и тем более в предложении о продаже не содержится. Так, например, выставленный на продажу особняк по улице Боткинская 7 в Ялте содержит в пакете предложений проект застройки охранной территории памятника в виде трехэтажной гостиницы, в нарушение норм ст 5.1 ФЗ № 73. Безусловно, о необходимости оформить для совершения сделки охранное обязательство собственник не знает. Это еще раз указывает на то, что на сегодняшний день самой необходимой и срочной мерой является официальное информирование владельцев объектов культурного наследия.

4. Оформление охранных обязательств.

На наш взгляд, только после принятия этих необходимых мер можно говорить о дальнейших действиях по эффективному использованию объектов культурного наследия, их охране и привлечении инвестиций в эту сферу.

 

6. Предполагаемые способы сохранения и эффективного использования объектов культурного наследия

Выбор способа и эффективного использования памятников архитектуры предполагается выбирать с учетом нормативно-правовой базы. При выборе способа сохранения объекта культурного наследия предлагается прежде всего учитывать:

• форму собственности;
• степени износа и разрушения объекта.

Для определения эффективного использования:

• место нахождения;
• историческая и культурная значимость;
• особенностей и исторические данные по объекту.

 

1. Архитектурные объекты культурного значения, находящиеся в государственной и муниципальной собственности.

Мировая практика подсказывает, что наиболее эффективным способом охраны культурного и исторического наследия производится заинтересованными частными лицами: общественными, религиозными организациями, коммерческими структурами. С этой целью законодательством, регулирующим охрану памятников культурного наследия разработан ряд норм, предусматривающих передачу объектов культурного и исторического наследия во владение организаций, которые берут на себя обязательства по реставрации, содержанию и охране этих объектов.

Федеральным законом «Об объектах культурного наследия» статьей 52.1. предусмотрен порядок передачи объектов культурного наследия в безвозмездное пользование. «Объект культурного наследия, включенный в реестр и находящийся в государственной собственности, предоставляется в безвозмездное пользование на основании договора безвозмездного пользования объектом культурного наследия следующим юридическим лицам:

• общественным объединениям, уставной целью деятельности которых является сохранение объектов культурного наследия;
• детским общественным объединениям;
• общественным организациям инвалидов;
• благотворительным организациям;
• религиозным организациям;
• общероссийским творческим союзам;
• государственным и муниципальным учреждениям, осуществляющим свою деятельность в сфере культуры;
• государственным или муниципальным образовательным организациям и научным организациям, являющимся учреждениями;
• центрам исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий, созданным в соответствии с Федеральным законом от 13 мая 2008 года N 68-ФЗ «О центрах исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий».

Получая в пользование объект культурного наследия организация полностью принимает на себя охранные обязательства и несет ответственность за сохранение объекта культурного наследия в соответствии с действующим законодательством, несет расходы по ремонту и содержанию объекта.

Позиция законодательства Республики Крым в этом отношении совпадает с Федеральным законом. Так статьей 35 Закона Республики Крым предусмотрено, что «Объекты культурного наследия, находящиеся в государственной собственности Республики Крым, предоставляются в безвозмездное пользование на основании договора безвозмездного пользования объектом культурного наследия следующим юридическим лицам:

• общественным объединениям, уставной целью деятельности которых является сохранение объектов культурного наследия;
• детским общественным объединениям;
• общественным организациям инвалидов;
• благотворительным организациям;
• религиозным организациям;
• общероссийским творческим союзам;
• государственным учреждениям, осуществляющим свою деятельность в сфере культуры.»

Так же Законом Республики Крым определен порядок передачи объектов: «Договор безвозмездного пользования объектом культурного наследия, находящимся в государственной собственности Республики Крым, заключается в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации с согласия органа охраны объектов культурного наследия Республики Крым и должен содержать сведения об особенностях, составляющих предмет охраны данного объекта культурного наследия, а также требования к сохранению объекта культурного наследия.

Обязательным условием заключения договора безвозмездного пользования объектом культурного наследия является охранное обязательство пользователя объектом культурного наследия в соответствии со статьей 33 настоящего Закона.»

С целью сохранения объектов культурного наследия, принадлежащих государству, муниципальным образованиям или закреплены за государственными унитарными предприятиями или учреждениями находящихся в неудовлетворительном состоянии была разработана программа «Рубль за метр». Правовой основой работы данной программы служит статьи 14 и 14.1 Федерального закона № 73-ФЗ «Об охране объектов культурного наследия» и Постановление Правительства РФ от 11 сентября 2015 года № 966 «О предоставлении в аренду неиспользуемых объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, находящихся в неудовлетворительном состоянии и относящихся к федеральной собственности и о расторжении договоров». Данная программа в настоящее время широко распространена и активно и успешно применяется в городах Федерального значения и ряде регионов России.

Способ сохранения объекта культурного наследия или той или иной программы эффективных действий по его сохранности может быть выбран в зависимости от степени износа и разрушения здания.

 

2. Архитектурные объекты культурного наследия, находящиеся в собственности граждан или юридических лиц.

Как уже было сказано выше, большинство архитектурных объектов культурного наследия на территории Республики Крым находится в частной собственности граждан в качестве приватизированных нежилых помещений, жилых помещений и многоквартирных домов. При проведении нашего независимого мониторинга было обнаружено огромное количество нарушений при использовании архитектурных объектов – это незаконные надстройки, пристройки, незаконное использование охранной территории памятника даже при общем удовлетворительном состоянии фасада. При этом существуют архитектурные объекты, которые остро нуждаются в реставрации и степень разрушения их уже подходит к критической отметке.

Прежде чем переходить к вопросу о эффективных мерах по сохранению объектов и/или их использованию стоит остановиться на вопросе ответственности за несоблюдение условий использования объектов культурного наследия.

Статьей 61 Федерального закона № 73-ФЗ предусмотрена уголовная, административная и иная ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации, при этом «Лица, причинившие вред объекту культурного наследия, обязаны возместить стоимость восстановительных работ».

Законодательством предусмотрено изъятие у собственника объекта культурного наследия в качестве меры ответственности за невыполнение требований к сохранению объекта культурного наследия и бесхозяйственное обращение. Согласно статье 54 ФЗ №73 «Об объектах культурного наследия» в случае, если собственник объекта культурного наследия не выполняет требований к сохранению объекта или совершает действия, угрожающие сохранности данного объекта и влекущие утрату им своего значения, федеральный или региональный орган государственной охраны объектов культурного наследия обращается в суд с иском об изъятии у собственника бесхозяйственно содержимого объекта культурного наследия. В случае принятия судом решения об изъятии объекта культурного наследия у собственника, содержащего данный объект ненадлежащим образом, соответствующий орган по управлению государственным или муниципальным имуществом выкупает указанный объект или организует их продажу с публичных торгов.

Собственнику объекта культурного наследия возмещается стоимость выкупленного имущества в размере, установленном соглашением между соответствующим органом по управлению государственным или муниципальным имуществом и собственником выкупаемого имущества, а в случае спора судом.

При продаже с публичных торгов собственнику передается вырученная от продажи сумма за вычетом расходов на проведение публичных торгов, а также стоимости восстановительных работ в отношении объекта культурного наследия и стоимости мероприятий, необходимых для сохранения объекта.

«В случае, если объект культурного наследия, включенный в реестр, уничтожен по вине собственника данного объекта или пользователя данным объектом либо по вине владельца земельного участка, в пределах которых располагается объект археологического наследия, земельный участок, расположенный в границах территории объекта культурного наследия, являющийся неотъемлемой частью объекта культурного наследия, либо земельный участок, в пределах которых располагается объект археологического наследия, может быть безвозмездно изъят по решению суда в виде применения санкции за совершение преступления или иного правонарушения (конфискации) в соответствии с законодательством Российской Федерации.» (СТ. 54 ФЗ №73).

Эта позиция законодателя согласуется с нормой прописанной в Гражданском кодексе РФ. Так статьей 240 ГК РФ предусмотрено: «В случаях, когда собственник культурных ценностей, отнесенных в соответствии с законом к особо ценным и охраняемым государством, бесхозяйственно содержит эти ценности, что грозит утратой ими своего значения, такие ценности по решению суда могут быть изъяты у собственника путем выкупа государством или продажи с публичных торгов.

При выкупе культурных ценностей собственнику возмещается их стоимость в размере, установленном соглашением сторон, а в случае спора – судом. При продаже с публичных торгов собственнику передается вырученная от продажи сумма за вычетом расходов на проведение торгов, а также стоимости восстановительных работ в отношении объекта культурного наследия, или стоимости мероприятий, необходимых для сохранения объекта археологического наследия, указанных в статье 40 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации.»

С данной позицией согласована норма регионального законодательства. Статьей 32 Закона Республики Крым № 68-ЗРК «Об объектах культурного наследия в Республике Крым» также предусмотрено изъятие бесхозно содержащегося объекта культурного наследия с условием выплаты компенсации в порядке установленном действующим законодательством РФ, то есть за вычетом расходов на приведение объекта в надлежащее состояние и других расходов.

Нарушение установленных законом пределов осуществления права собственности на жилое помещение сформулирована в общем гражданском законодательства – Гражданском и Жилищном кодексе РФ. Так, если собственник жилого помещения бесхозяйственно обращается с жильем, допуская его разрушение, орган местного самоуправления может в порядке статьи 293 ГК РФ предупредить его о необходимости устранить нарушения, а если они влекут разрушение помещения, также назначить ему соразмерный срок для ремонта помещения. Если собственник и после предупреждения без уважительных причин не произведет необходимый ремонт, суд по иску органа местного самоуправления может принять решение о продаже с публичных торгов такого жилого помещения с выплатой собственнику вырученных от продажи средств за вычетом расходов на исполнение судебного решения. Данная статья предусматривает основание прекращения права собственности на жилище и сконструирована таким образом, что предусматривает сначала возможность воздействия на нарушителя посредством предупреждения и установления разумного срока для устранения причин и условий, повлекших нарушение, и только потом — принятие решения о прекращении права, что является крайней мерой.

Постановление Пленума Верховного суда РФ от 2.07.2009 г. «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации», отмечает, что нарушения по использованию жилых помещений влечет применение к собственнику различного рода мер ответственности, предусмотренных законодательством, в том числе гражданско-правовой в виде лишения права собственности на жилое помещение (статья 293 ГК РФ).

В случае, если жилое помещение принадлежит гражданам на основании договора социального найма жилищное законодательство также согласовано с вышеуказанными юридическими позициями. В случае аварийного состояния жилого помещения из которого граждане выехали в связи с непригодностью для проживания может послужить для обоснованного решения суда о расторжении договора социального найма на основании ч. 3 ст. 83 ЖК РФ.

Исходя из ст. 91 ЖК РФ основанием для выселения является бесхозяйственное обращение с жильем, допускающее его разрушение. Эта норма вытекает из обязанности соблюдать правила пользования жилым помещением, бережно относиться к санитарно-техническому и иному оборудованию, проводить текущий ремонт жилого помещения (ст.67 ЖК РФ).

Постановление Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2003 года № 580 утвердило порядок принятия на учет бесхозяйного недвижимого имущества. Согласно данному Положению документом, подтверждающим отказ собственника от права собственности на объект недвижимого имущества, является заявление собственника об отказе от права собственности, поданное в орган местного самоуправления по месту нахождения имущества. Данное заявление, по сути, можно рассматривать как одностороннюю сделку – волеизъявление собственника объекта недвижимости, влекущее наступление правовых последствий – прекращение права владения, пользования и распоряжения недвижимым имуществом и возникновение обязанностей для органа местного самоуправления (ст. 155 ГК РФ). Все доказательства, подтверждающие бесхозяйственное обращение собственника с жилым помещением, подлежат рассмотрению и оценке в судебном порядке при рассмотрении конкретного гражданского дела по иску о прекращении права собственности согласно статье 293 ГК РФ.

В связи с вышеизложенным мы считаем наиболее остро необходимой мерой – это информирование собственников об ответственности за бесхозяйственное обращение с недвижимым имуществом и тем более с имуществом, представляющим культурную и историческую ценность. Как показал независимый мониторинг, брошенных и бесхозяйственно содержащихся зданий являющихся объектами культурного наследия при наличии оформленных прав собственности на эти строения не мало. И именно они нуждаются в немедленных мерах по сохранению. Практическая работа по реабилитации таких объектов должна быть начата с обращения в органы, осуществляющие государственную охрану объектов культурного наследия со стороны эксплуатирующей организации и последующего немедленного реагирования со стороны ГКОКН в судебные органы.

Ярким примером бесхозяйственного обращения с объектом культурного наследия является Гостиница «Метрополь» в городе Ялте расположенная по улице Боткинская, 13. Право собственности на указанное строение оформлено летом 2014 года, в течение этого времени никаких ремонтных, реставрационных и даже проектных работ начато не было. Здание, представляющее уникальный образец модерна, пустует и категорически разрушается.

 

Юристы Фонда «Наследие» готовы взять на себя работу по предварительной подготовке документов для обращения в суд по статье об изъятии бесхозно содержащихся объектов культурного наследия, вопросы досудебного урегулирования споров с владельцами таких объектов и сбором доказательной базы.